Les pays africains se battent pour la lutte antitabac

Tammy Worth est journaliste indépendante dans le domaine de la santé à Kansas City, Missouri.

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Les produits du tabac sont souvent exposés à côté des sucreries dans certains pays africains. Crédit : Association sans tabac de Zambie

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Fastone Goma, médecin et président de la Zambia Non-Communicable Disease Alliance, travaille depuis plus de 15 ans pour faire adopter une législation sur le sevrage tabagique en Zambie. Des projets de loi ont été soumis à plusieurs ministres de la santé, de l'agriculture et du commerce, du commerce et de l'industrie pour examen. Mais ils ne se sont jamais rendus à l'Assemblée nationale pour un vote.

Compte tenu des forces qui dominent les politiques économiques du pays, ce résultat n'est pas très surprenant. "La Zambie est l'un des principaux producteurs de tabac de la région de l'Afrique subsaharienne, donc lorsque nous parlons de lutte antitabac, il faut trouver un équilibre avec les intérêts commerciaux des agriculteurs et des cultivateurs", déclare Goma. "Cela se termine par un cycle sans fin, tous destinés à ne pas perdre d'argent avec la vente de tabac."

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Goma fait partie d'un groupe d'individus et d'organisations qui luttent contre les messages de l'industrie du tabac, éduquant les législateurs sur la façon dont les cigarettes et les produits connexes nuisent à la santé et à l'économie du pays. Il espère que le projet de loi sur le contrôle des produits du tabac et de la nicotine, dont un projet a été finalisé en 2018, réussira là où d'autres ont échoué. L'actuelle ministre de la Santé du pays, Sylvia Masebo, a apporté son soutien et a un bilan encourageant.

Il est facile de comprendre pourquoi la législation anti-tabac n'a pas toujours été une priorité pour les pays africains. Actuellement, le continent a les taux de tabagisme les plus bas au monde : en 2020, seulement environ 10,3 % de la population fumait selon l'Organisation mondiale de la santé (OMS)1. Dans le monde, la prévalence du tabagisme s'élève à 22,3 %. Mais au cours de la dernière décennie, les chercheurs et les militants ont commencé à lever des drapeaux rouges. L'amélioration de l'économie de l'Afrique et la population jeune et en croissance rapide pourraient entraîner une augmentation du tabagisme. La confluence des tendances n'est pas passée inaperçue auprès de l'industrie du tabac, qui concentre une attention intense sur la région et sur les gouvernements qui ont été lents à introduire des réglementations anti-tabac. Tout cela, dit Goma, pourrait s'ajouter à une épidémie dans les années à venir.

Nulle part ailleurs le nombre de fumeurs n'a autant augmenté depuis 1990 qu'en Afrique — 104 % en Afrique du Nord et au Moyen-Orient et près de 75 % en Afrique subsaharienne2. Il y avait environ 66 millions de fumeurs sur le continent en 2015 ; d'ici 2025, on estime qu'il pourrait y en avoir 84 millions3. C'est l'une des deux seules parties du monde, avec la région de la Méditerranée orientale, où le tabagisme devrait augmenter au cours de la prochaine décennie.

"L'Afrique en est à ses premiers stades de développement", déclare Peter Magati, économiste indépendant et chercheur sur le tabac basé au Kenya. Il voit la région comme "en train de rattraper" l'Europe et l'Amérique du Nord, et susceptible de rencontrer des problèmes similaires à ceux que le développement a amenés dans ces régions. "Ils sont déjà passés par là et nous suivons le même cycle, étant perçus comme un nouveau marché pour les compagnies de tabac", dit-il.

Les jeunes Africains sont une cible particulière. Une analyse menée en 2022 par des chercheurs de l'Université de Sierra Leone a révélé qu'en moyenne 19 % des adolescents âgés de 11 à 17 ans dans 22 pays africains ont déclaré consommer des produits du tabac4. Le Zimbabwe s'est classé au premier rang avec 47 %. Les taux de jeunes hommes consommant du tabac étaient plus élevés que ceux des femmes, à 24 % et 14 % respectivement. Ceci est similaire à la scission observée dans la population adulte africaine en général.

"Nous sommes toujours sur une trajectoire ascendante dans la plupart des pays d'Afrique", déclare Goma. Il attribue la plus grande responsabilité aux compagnies de tabac, qui, selon lui, « ciblent vraiment les adolescents ». En conséquence, prédit-il, "dans quelques années, nous allons voir ces taux augmenter chez les adultes africains".

Les chercheurs de l'Université de Sierra Leone ont découvert que respirer de la fumée secondaire était fortement associé à la consommation de tabac chez les adolescents. Mais il y avait plusieurs autres facteurs qui augmentaient le risque, y compris l'exposition aux promotions de l'industrie du tabac et un manque d'éducation sur les effets du tabac sur la santé.

Certains de ces facteurs pourraient être traités en mettant en œuvre les recommandations de la Convention-cadre de l'OMS pour la lutte antitabac (CCLAT). La CCLAT a été adoptée par l'Assemblée mondiale de la santé en 2003 pour contrecarrer l'usage du tabac dans le monde grâce à des stratégies réglementaires. Les principales composantes comprennent la surveillance de la consommation de tabac, l'interdiction de la consommation de tabac dans les espaces publics, la fourniture de services de sevrage aux personnes qui souhaitent arrêter de fumer, le placement d'étiquettes d'avertissement graphiques sur les produits du tabac, l'interdiction de la publicité et des parrainages des fabricants de tabac et l'augmentation des taxes sur les produits du tabac.

Certaines plantations de tabac utilisent des enfants pour réduire les coûts de main-d'œuvre.Crédit : Trygve Bolstad/ Panos Pictures

Jusqu'à présent, 43 des 46 pays d'Afrique subsaharienne ont signé la CCLAT. "Les pays d'Afrique voulaient aller de l'avant", déclare Anna Gilmore, chercheuse en santé publique à l'Université de Bath, au Royaume-Uni. "Ils ne peuvent pas se permettre de payer les coûts des soins de santé et les dommages [du tabagisme]", ajoute Gilmore, qui est membre de Stopping Tobacco Organizations and Products (STOP), un organisme mondial de surveillance de l'industrie du tabac. "Ils ont été incroyablement positifs et ont aidé à faire passer un traité solide."

Mais malgré leur engagement dans la création de la CCLAT, les pays africains ont généralement pris du retard lorsqu'il s'agit de promulguer ses politiques. Les mises en garde illustrées sur les paquets de cigarettes, les interdictions de fumer dans les restaurants et les bars et les interdictions d'exposer les produits dans les magasins de détail - des politiques que de nombreux pays à revenu élevé ont suivies pendant des décennies - n'ont été adoptées que par environ un tiers des pays d'Afrique subsaharienne3.

Selon les chercheurs et les militants, la principale raison pour laquelle les pays africains n'ont pas mis en œuvre davantage de recommandations de la CCLAT est l'influence de l'industrie du tabac.

"J'y pense en termes de déséquilibres de pouvoir", déclare Gilmore. Dans les pays dont le produit intérieur brut (PIB) est faible, dit-elle, les industries riches peuvent interférer et influencer d'une manière qu'elles ne pourraient peut-être pas faire dans les pays plus riches. "Ces entreprises sont plus scandaleuses dans ce qu'elles feront dans les pays à revenu faible ou intermédiaire", dit-elle.

Un rapport de 20215 de l'Alliance africaine pour le contrôle du tabac a classé 14 pays d'Afrique subsaharienne en fonction de l'influence exercée par l'industrie sur eux, de la transparence des gouvernements dans leurs relations avec les compagnies de tabac et des mesures en place pour repousser leurs avancées. La Zambie s'est avérée avoir le niveau d'interférence le plus élevé, suivie de la Tanzanie, de l'Afrique du Sud et du Mozambique.

En 2018, une législation complète sur le tabac a été annoncée en Afrique du Sud, qui comprenait des dispositions de la CCLAT telles que l'exigence d'un emballage neutre sur les cigarettes, l'interdiction de l'affichage des produits du tabac dans la vente au détail et la réglementation des cigarettes électroniques. Le projet de loi n'a pas encore été adopté et, selon les recherches de Gilmore et ses collègues, les efforts de l'industrie pourraient être en partie responsables.

Par exemple, le producteur de cigarettes Japan Tobacco International a réagi en lançant une campagne appelée #HandsOffMyChoices s'opposant à de nombreux aspects du projet de loi proposé, et a mené une enquête qui a suggéré qu'il y avait peu de soutien pour l'emballage neutre parmi les habitants d'Afrique du Sud. Et l'Institut du tabac d'Afrique australe, une association industrielle, a lancé une campagne « #TakeBackTheTax » qui reflète les arguments de l'industrie concernant la valeur de la fiscalité du tabac et de l'emploi.

Il y a aussi des accusations selon lesquelles l'industrie du tabac tente d'influencer les politiques en versant des paiements aux particuliers. En 2021, le groupe de recherche de Gilmore a publié une analyse de documents fournis par deux lanceurs d'alerte de l'entreprise de cigarettes British American Tobacco (BAT), l'un des principaux acteurs en Afrique. Le rapport affirme qu'entre 2008 et 2013, BAT a effectué des paiements d'un montant total de 601 502 USD à des particuliers sous forme d'espèces, de virements électroniques, de dons de campagne et de cadeaux coûteux6. Les récipiendaires comprenaient des politiciens et des fonctionnaires du Burundi, des Comores, du Rwanda et de l'Ouganda, à une époque où la législation antitabac était à l'étude dans les quatre pays. L'Ouganda a finalement adopté une législation complète sur le tabac en 2015 ; la réglementation dans les trois autres pays est toujours en deçà des lignes directrices de la CCLAT.

L'influence peut aussi être plus subtile. Les compagnies de tabac financent des groupes de réflexion sur les politiques publiques, tels que le Centre IMANI pour la politique et l'éducation au Ghana, qui s'est publiquement opposé à la lutte antitabac et même au lien entre le tabagisme et le cancer du poumon. En outre, et contre les recommandations de la CCLAT, les compagnies de tabac en Afrique participent souvent à des programmes de responsabilité sociale des entreprises, comme l'octroi de bourses aux étudiants à faible revenu ou les dons aux fonds de secours COVID-19. "Aux États-Unis et au Royaume-Uni, l'industrie a été dénormalisée", explique Gilmore. "Mais en Afrique, l'industrie du tabac est toujours considérée comme acceptable et investit beaucoup d'argent pour maintenir cette image."

Nature a contacté des compagnies de tabac telles que Philip Morris International, Roland Imperial Tobacco Company et BAT pour obtenir des commentaires. Seul BAT a répondu par e-mail aux questions concernant l'influence de l'industrie sur l'adoption de la CCLAT en Afrique : « Nous soutenons de nombreux objectifs de la Convention-cadre de l'Organisation mondiale de la santé pour la lutte antitabac. Cela comprend des mesures visant à réduire le tabagisme chez les mineurs, à renforcer la sensibilisation déjà bien établie du public aux risques sanitaires du tabagisme, à encourager l'arrêt du tabac et à éliminer le commerce illicite des produits du tabac.

L'un des outils les plus efficaces pour réduire l'usage du tabac consiste à augmenter le prix de ces produits en leur imposant des taxes plus élevées. Selon l'OMS, une augmentation des prix de 10 % peut réduire le taux de tabagisme de 5 % dans les pays à revenu faible ou intermédiaire7. Le taux d'imposition recommandé par la CCLAT est de 75 % ; à l'échelle mondiale, le taux d'imposition médian est de 60 %. Mais en Afrique, le taux d'imposition médian n'est que de 34 %, le plus bas du monde8.

Les compagnies de tabac luttent constamment contre les augmentations d'impôts. En Afrique du Sud, par exemple, des groupes soutenus par l'industrie ont fait pression avec succès en 2020 pour maintenir les taxes sur les cigarettes inchangées, à 40 %. Les arguments typiques de ces groupes sont que l'augmentation des taxes sur les produits du tabac réduira les ventes légitimes et augmentera le commerce illicite, avec pour effet net une diminution des revenus des gouvernements - et mettant ainsi en danger de nombreux emplois agricoles et manufacturiers liés au tabac.

"Leurs arguments favoris concernent les revenus", déclare Jeff Drope, chercheur en politiques de santé à la School of Public Health de l'Université de l'Illinois à Chicago. Il pense que les craintes que les revenus baissent si les impôts augmentent sont déplacées. "La consommation diminue, mais les revenus augmentent parce que les gens paient plus d'impôts", dit-il. Au milieu des années 1990, le gouvernement sud-africain a décidé d'augmenter les taxes sur les cigarettes à 50 % du prix de détail. En 2004, cette taxe avait augmenté de 256 % par paquet et la prévalence du tabagisme était passée de 32 % à 24 %. Dans le même temps, les recettes publiques ont augmenté de 140 %9.

Le risque de perte d'emplois pourrait également être surestimé par l'industrie. "Le tabac n'emploie pas beaucoup de monde", dit Drope. En Zambie, plus des deux tiers de la population dépendent de l'agriculture pour leur revenu, mais seule une fraction cultive du tabac. Selon un rapport de 2017 co-écrit par Goma et Drope, le coton, le thé, le café et le maïs (maïs) sont les principaux produits agricoles destinés à l'exportation en Zambie, représentant 589 millions de dollars US en 2012, soit 2,31 % du PIB national10. Le tabac, en revanche, ne représentait que 0,4 % du PIB de la Zambie. Le tabac était cultivé sur 59 000 hectares par environ 10 000 agriculteurs; les 4 autres cultures étaient cultivées sur environ 1,5 million d'hectares par plus de 1,2 million d'agriculteurs. Les usines de fabrication de cigarettes ouvertes en Zambie en 2018 et 2019, respectivement par BAT et Roland Imperial Tobacco Company, auraient créé moins de 200 emplois pour les travailleurs locaux.

Brenda Chitindi est la directrice exécutive de la Tobacco Free Association of Zambia.Crédit : Tobacco Free Association of Zambia

Brenda Chitindi, directrice exécutive de la Tobacco Free Association of Zambia, affirme que l'industrie exagère le nombre de personnes employées en incluant les membres de la famille des employés en tant que travailleurs dans les «ménages de producteurs de tabac». Certains agriculteurs africains sont également connus pour utiliser des enfants pour réduire leurs coûts de main-d'œuvre, dit-elle.

Drope pense également que toute perte d'emplois qui se produira sera compensée par la création d'emplois dans d'autres secteurs. "Lorsque les gens diminuent leurs dépenses en tabac, ils commencent à dépenser davantage pour les soins de santé et l'éducation, qui sont des secteurs à forte intensité de main-d'œuvre", dit-il. "Souvent, il y a un gain net d'emplois."

Tobacconomics, un groupe de réflexion sur la lutte antitabac de l'Université de l'Illinois à Chicago qui compte Drope parmi ses chercheurs, a étudié les résultats potentiels des augmentations d'impôts dans plusieurs pays à revenu faible et intermédiaire, dont la Macédoine du Nord, le Pakistan, le Mexique, l'Argentine et l'Indonésie. Le groupe a constaté que ces pays se retrouveraient avec au moins un petit gain net d'emplois si les ventes de tabac diminuaient parce que les gens dépenseraient plus pour l'alimentation, l'éducation et la santé, entraînant une croissance de l'emploi dans ces secteurs (voir go.nature.com/3yv2cuv).

Malgré la pression de l'industrie, certains pays ont adopté une législation sur la base des recommandations de la CCLAT. En 2007, par exemple, le Kenya a adopté la loi globale sur la lutte contre le tabac - une action que Magati attribue à une constitution qui permet aux citoyens de proposer une législation. Dans de nombreux autres pays africains, cela doit provenir de responsables gouvernementaux. "Le pouvoir ici ne repose pas sur quelques individus", dit-il. "L'industrie du tabac n'est pas en mesure d'influencer ici comme elle peut le faire ailleurs."

En 2014, le Sénégal a également introduit une législation complète et a commencé à exiger des avertissements sanitaires graphiques sur les paquets de cigarettes en 2017. En 2018, le gouvernement avait augmenté les taxes sur le tabac à 65 %.

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Cependant, légiférer n'est qu'une partie de la bataille. Malgré ses intentions, le Sénégal a eu du mal à mettre en œuvre ses plans d'espaces sans fumée et d'étiquettes d'avertissement. Elle n'est pas la seule dans ce cas : dans de nombreux pays africains, même lorsque des lois sont mises en place, les autorités locales manquent de volonté, de personnel et d'argent pour les faire appliquer. "Les gouvernements sont aux prises avec des budgets et sont confrontés à des problèmes immédiats tels que la pauvreté et la faim, de sorte que les agents chargés de l'application de la loi disposent de ressources limitées pour fonctionner même lorsqu'ils sont engagés", a déclaré Magati.

Il n'y a pas beaucoup de données sur le montant que les pays africains dépensent pour la lutte antitabac, mais une estimation le chiffre à environ 0,006 dollar par habitant3. Pour éviter la croissance rapide du tabagisme que beaucoup craignent que l'Afrique ne connaisse, il faudra donc plus qu'un gouvernement volontaire et éduqué - cela nécessitera également un plaidoyer de la part de la société civile et un financement externe.

La Sierra Leone a adopté la loi de 2022 sur le contrôle du tabac et de la nicotine en août dernier. Le projet de loi a vu le jour en partie grâce aux investissements de l'OMS dans l'élaboration de la loi et la fourniture de données pour illustrer l'impact qu'elle aurait sur la santé du pays. Drope, quant à lui, conseille 22 pays sur la taxation du tabac. Il travaille avec des universités locales et des groupes de réflexion pour dispenser une éducation sur le tabagisme et pense que ce type de collaboration est crucial pour aider le continent à se débarrasser de cette habitude. "Quand nous chantons tous à partir de la même partition, cela aide vraiment", dit-il. "Il faut que les gens soient bombardés du même message par de nombreux messagers différents."

En Zambie, les lois qui interdisent de fumer dans les lieux publics sont systématiquement ignorées, dit Goma, tout comme l'interdiction de vente aux personnes âgées de 16 ans et moins. En fait, il voit fréquemment de jeunes enfants vendre des cigarettes à l'unité. Les restrictions publicitaires ne sont pas non plus respectées. "Ils ont mis des étalages ciblant les enfants près des bonbons et autres aliments pour enfants", explique Chitindi.

"Parce que les taux de tabagisme sont encore bas, tout le monde pense que ce n'est pas un problème", dit Goma. C'est malavisé, dit-il. "L'avenir est ce dont nous devons nous inquiéter car nous sommes sur une trajectoire ascendante. Si nous ne contrôlons pas les taux de tabagisme chez les jeunes maintenant, nous aurons forcément un gros problème sur les bras."

Nature618, S4-S6 (2023)

doi : https://doi.org/10.1038/d41586-023-01838-9

Cet article fait partie de Nature Outlook: Smoking, un supplément éditorial indépendant produit avec le soutien financier de tiers. À propos de ce contenu.

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